课题专家解读“十五五建议”中关于城市更新和文旅项目国家政策扶植资金的政

根据国家发改委2025年11月01日的署名文章《高质量做好“十五五”规划编制工作》中提出的“十五五”时期将以推动高质量发展为主题,以形成新质生产力的体系化突破为主线,加快构建现代化产业体系和新型城镇化格局”以及“以经济建设为中心,以推动高质量发展为主题”的内容表明国家围绕中国式现代化的阶段性目标,正推动新一轮战略部署加快形成。

基于上述背景,就相关问题,记者采访到城市和建筑设计师、国家专项政策扶植资金研究和申请辅导专家、城市更新和文旅创建研究专家、高级工程师,国家5A景区创建研究和申请辅导专家,国家发改委城市和小城镇改革发展中心课题组负责人,中央经济委员会委员,新浪网城市频道特邀顾问,中规人居城镇规划发展中心负责人/规划设计院院长曹伟。 曹伟表示:国家将会出台很多新的政策对地方的扶植会加大力度,比如2025年5月20日国家发展改革委固定资产投资司负责人赵成峰在新办举行的新闻发布会上表示:“国家发展改革委切实履行自身职责,统筹相关渠道资金,积极支持城市更新项目建设。主要通过四个渠道予以支持。一是中央预算内投资。“十四五”以来,已累计安排超过4700亿元,支持城市燃气、排水等地下管网改造和城镇老旧小区改造、城中村改造等配套基础设施建设。二是2023年增发国债。共安排增发国债资金1400亿元,支持城市排水防涝设施建设。三是超长期特别国债。2024年以来,已安排超长期特别国债资金超过2900亿元。四是发行地方政府专项债券。积极支持符合条件的市政基础设施改造、城镇老旧小区改造、城中村改造、老旧街区(厂区)改造等城市更新项目。”

总体来看,我国实现现代化中期目标、推动新质生产力全面形成、以城市更新与民生改善为双轮驱动的重要阶段。相关重大项目建设、文旅体融合发展、空间品质提升和公共服务体系完善,都将获得更为系统的政策支持与制度保障,为地方政府优化产业结构、扩大内需潜力、提升城市功能与生活品质创造新的战略机遇。同时把城市更新、保障性住房建设、平急两用公共基础设施完善作为提升城市韧性与人民生活品质的重要抓手,推动超大特大城市从增量扩张转向存量优化与功能再造。建议的重点方向还包括了加快推动文化、体育与旅游业深度融合,将文体设施补短板、文旅消费新场景培育、国家文化公园与城市文化空间建设纳入现代服务业体系升级的重要组成部分等内容。

一、政策解读对项目端的启示

要接轨城市发展整体规划:项目应纳入地方政府的“城市更新行动方案”、文旅融合发展规划等,具备政策整合性。

融资结构清晰、风险可控:既有政府资金引导,也要有社会资本、市场化机制;避免形成新的地方隐性债务。

消费场景与产业链延展能力:在文旅/体育领域,建设不仅是硬件更新,还强调“文化与旅游、体育消费场景”“服务型基础设施”“文创内容+体验”链条。

设备与技术升级维度:在文化旅游设备更新政策中,明确“更新升级保护管理和监测设备”“智慧运维”“物联感知”“AI+大数据”应属支持范畴。

二、优先机制

优先支持示范性、市场化程度较高、可复制的项目:如发改委提到:“对于市场化程度较高、经营属性较强的,要充分发挥市场机制作用;对于回报水平适中、社会资本具有投资意愿的领域,要发挥政府和社会资本合作新机制、REITs等作用”。

中央资金+地方配套+社会资本共举:项目若能形成政府主导、社会资本参与、经营可持续模式,则在资金支持上更有优势。

项目从“开发”转向“更新、提升、融合”:政策强调的是“存量空间的盘活”“既有建筑的改造升级”“旧城旧厂的再利用”而非单纯新建。

三、应对问题的解读

曹伟表示,国家政策扶植资金只是“引子”,真正决定项目能否落地的,是在申请资料中能否体现地方政府能否真正做到“配套资金可行、来源清晰、机制闭环”。换句话说:“中央给你的是杠杆,地方配套资金才是支点。”只有支点坚实,杠杆才能撬动地方经济和民生建设的可持续发展。目前,国家层面的资金供给端与资金需求端(地方项目)之间仍存在显著的“断层”问题,导致政策红利无法高效转化为优质项目的落地动能。作者多年从事城市更新和文旅项目规划设计以及参与国家政策扶植政策资金的工作背景,总结了在过去的工作经验中各地在申报国家政策资金和前期规划设计中导致项目申报与审批“断层”的原因进行解读。比如常见问题集中在政策对接不到位、前期准备不足、材料不规范、资金配套缺口;各地方申请过程中项目定位与政策的匹配度,申报文件专业水平的欠缺,地方政府在申报材料时往往因缺少“资金政策知识库”或多方专业度融合的复合型规划申请编制团队,造成政策文件与中央政策匹配度低、层级复杂、更新频繁。许多地方财政或发改委部门对资金类别和适用口径理解不到位,导致项目匹配错误。

充分理解申请国家发改委资金,本质上是:“以项目匹配国家战略,以资金结构匹配财政逻辑,以可研论证匹配专业规范”。

定位项目为“城市更新行动”单位:先确认所在行政区是否有“城市更新行动方案”或旧厂房/城中村更新目录,将项目纳入其统筹。

设计资金结构:例如:中央预算内投资申请(若条件合适)+地方财政配套+政策性银行贷款+社会资本投入+运营收益回流。

用地与规划匹配:争取容积率激励、用地性质灵活、混合用途(文创、旅游、体育、住宿)。更新项目尤应考虑“改造而非新开”加分。

明确运营路径:如“文旅体验+体育赛事/训练+文创产品+民宿体验”闭环。政策支持文旅消费场景、体育场馆等。

指标设计:设定可量化指标,如:新增旅游消费额、体育赛事人次、文创产品销售额、运营年现金流、社会资本投资额比例、智慧设备投入比例等,以便在申报及后期验收中有据。

曹伟认为,“资金政策知识库”或专业队伍对于申报材料是提高文件专业水平的关键,需要精通政策研究、政府关系、精通项目申报流程、项目申报、财务测算、法律合同、工程专业知识、运营管理的复合型团队是成功申请资金并设计合理商业模式的关键,因此提高申请质量和专业水平重点在于培养内部行业内专业人才或引入行业内专业机构。项目申报只有从“资金政策 → 项目逻辑 → 战略目标 → 绩效结果”全链条理解政策,地方项目才能真正进入国家支持序列,实现“资金到位、项目落地、民生见效”。

 

作者:曹伟

著名城市和建筑设计师

国家专项政策扶植资金研究和申请辅导专家

国家5A景区创建研究和申请辅导专家

城市更新和文旅创建研究专家,高级工程师

国家发改委城市和小城镇改革发展中心课题组负责人

中央经济委员会委员

中规人居城镇规划发展中心负责人/规划设计院院长

新浪网城市频道特邀顾问